La famosa espressione “chi tace acconsente” è da sempre utilizzata nel nostro linguaggio comune: chi non si esprime su una determinata questione, sembra quindi concordare sul contenuto della questione stessa. Giusto per arricchire il presente blog con un contenuto storico, la paternità di tale espressione è da attribuirsi a Papa Bonifacio VIII che, in un Decreto ha introdotto la formulazione “Qui tacet, consentire videtur”, ossia “Chi tace sembra acconsentire”, che di fatto instituisce il principio del silenzio / assenso.
Ma non è per ragioni di carattere storico / linguistico che oggi vi voglio tediare, ma per entrare nel merito del contenuto dell’Interpello n. 3 del 2019 da parte del Ministero del Lavoro, che in qualche modo ha a che fare con il principio del silenzio assenso.
Infatti, il Consiglio Nazionale dell’Ordine dei Consulenti del Lavoro ha proposto istanza di Interpello al Ministero del Lavoro in merito alla configurabilità della fattispecie del silenzio-assenso con riferimento alla richiesta di autorizzazione all’installazione ed utilizzo degli impianti audiovisivi e degli altri strumenti di cui all’attuale articolo 4, comma 1, della legge 20 maggio 1970, n. 300.
Sul punto non sono poche le norme e le circolari amministrative che sono intervenute nell’ultimo periodo. Basti pensare che, nel recente 2015, uno dei Decreti Legislativi applicativi del Jobs Act (il D. Lgs. 151/2015) ha praticamente riscritto tutta la disciplina dell’art. 4 della L. 300/70, il cui comma 1 ora dispone quanto segue “Gli impianti audiovisivi e gli altri strumenti dai quali derivi anche la possibilità di controllo a distanza dell'attività dei lavoratori possono essere installati esclusivamente per esigenze organizzative e produttive, per la sicurezza del lavoro e per la tutela del patrimonio aziendale e solo previo accordo collettivo stipulato dalla rappresentanza sindacale unitaria o dalle rappresentanze sindacali aziendali. In alternativa, nel caso di imprese con unità produttive ubicate in diverse province della stessa regione ovvero in più regioni, tale accordo può essere stipulato dalle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale”.
Successivamente all’entrata in vigore della norma non sono mancati i chiarimenti Ministeriali, in particolare il Parere INL 4619/2017 che prevede che, solo in mancanza di accordo con le organizzazioni sindacali, gli impianti e gli strumenti dai quali derivi anche la possibilità di controllo a distanza dell'attività dei lavoratori possono essere installati previa autorizzazione della sede territoriale dell'Ispettorato nazionale del lavoro (con provvedimento definitivo).
La successiva Circolare, n. 5/2018, aveva previsto l’importanza dell’indicazione delle specifiche ragioni dichiarate dall'istante in sede di richiesta (di autorizzazione agli impianti): l'attività di controllo è legittima se strettamente funzionale alla tutela dell'interesse dichiarato, interesse che non può essere modificato nel corso del tempo nemmeno se vengano invocate le altre ragioni legittimanti il controllo stesso ma non dichiarate nell'istanza di autorizzazione.
Sul tema si ricorda inoltre l’importante nota INL n. 299/2017 sugli impianti di allarme o antifurto, che dispone l’obbligatorietà della preventiva procedura di accordo con RSA o RSU ovvero l'autorizzazione da parte dell'Ispettorato del Lavoro, anche per l'installazione di impianti di allarme o antifurto dotati anche di videocamere o fotocamere che si attivano, automaticamente, in caso di intrusione da parte di terzi all'interno dei luoghi di lavoro.
Tornando ai giorni nostri ed al tema proposto, l’interpello rivolto al Ministero del Lavoro è per conoscere l’applicabilità del contenuto della Legge n. 241/1990 che dispone che “il silenzio dell’amministrazione competente equivale ad accoglimento della domanda”. In sostanza, è possibile (nel silenzio dell’organo amministrativo adito, in relazione all’istanza di autorizzazione) considerare tale silenzio quale un “assenso tacito” e quindi procedere all’installazione degli impianti richiesti?
La risposta del Ministero, ricorda la ratio dell’articolo 4 della L. 300/70, finalizzata a contemperare le esigenze datoriali con la tutela della dignità e della riservatezza del lavoratore sul luogo di lavoro. Ovviamente, il divieto normativo è orientato ad evitare che l’attività lavorativa risulti impropriamente e ingiustificatamente caratterizzata da un controllo continuo e anelastico, tale da eliminare ogni profilo di autonomia e riservatezza nello svolgimento della prestazione di lavoro.
In un punto cruciale della propria risposta all’Interpello il Dicastero ricorda la nota del 16 aprile 2012 (prot. n. 7162) con la quale la Direzione Generale per l’attività ispettiva aveva fornito istruzioni operative in relazione al rilascio delle autorizzazioni. In quella sede venivano rimarcati i presupposti legittimanti la richiesta di installazione di impianti di controllo, ovvero l’effettiva sussistenza delle esigenze organizzative e produttive, sottolineando inoltre il necessario rispetto del Codice per la privacy, in particolare delle prescrizioni del Provvedimento generale sulla videosorveglianza dell’8 aprile 2010, nel quale, tra l’altro, si afferma l’esclusione dell’applicazione del principio del silenzio-assenso in questo caso specifico.
A conferma delle disposizioni normative, ed a dimostrazione del tenore più restrittivo dell’applicazione normativa del meccanismo del “silenzio-assenso” si associa anche la giurisprudenza (Cass. pen. n. 22148/2017) che si espressa in questi termini: “la diseguaglianza di fatto e quindi l’indiscutibile e maggiore forza economico-sociale dell’imprenditore, rispetto a quella del lavoratore, dà conto della ragione per la quale la procedura codeterminativa sia da ritenersi inderogabile, potendo alternativamente essere sostituita dall’autorizzazione della direzione territoriale del lavoro“. La sentenza in esame è peraltro in continuità con un orientamento interpretativo consolidato in materia (vedi Cass. pen. n. 51897/2016 e Cass. civ. n. 1490/1986).
Per tutte le ragioni suesposte nonostante le previsioni contenute nella Legge n. 241/1990, che prevede(rebbe) il meccanismo del silenzio-assenso per le domande formulate alla P.A., secondo il Ministero la formulazione dell’articolo 4, primo comma, della legge n. 300 del 1970 non consente la possibilità di installazione ed utilizzo degli impianti di controllo in assenza di un atto espresso di autorizzazione, sia esso di carattere negoziale (l’accordo sindacale) o amministrativo (il provvedimento).
Qui tacet, consentire videtur?
No. Chi tace non dice nulla, secondo il Ministero del Lavoro
